LES URSSAF SONT-ELLES DES PERSONNES MORALES DE DROIT PRIVE OU DE DROIT PUBLIC ?
PEUVENT-ELLES VALABLEMENT COLLECTER LA CSG ET LA CRDS ? 'article L.216-1 du Code de Sécurité Sociale dispose : "Les caisses primaires et régionales d'assurance maladie, la caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg et les caisses d'allocations familiales sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions du Code de la Mutualité, sous réserve des dispositions du présent Code et des textes pris pour son application…" C'est par interprétation de ce texte que le Conseil d'État a conclu que les organismes de Sécurité Sociale revêtent le caractère d'organisme de droit privé, chargé d'une mission de service public ; Les URSSAF sont ainsi définies dans le cadre du Livre II, Titre 1er chapitre 3 du Code de la Sécurité Sociale comme des unions de caisses de Sécurité Sociale chargées d'assurer le recouvrement des cotisations ; Il résulte clairement de ces textes et de son interprétation par la C.E., que les organismes de Sécurité Sociale en général et, les URSSAF en particulier, sont des organismes de droit privé, constitués par les statuts passés par les fondateurs, ces statuts devant, compte tenu de la mission de service public assurée par les organismes de Sécurité Sociale, être homologués par l'autorité administrative ; Par un jugement du 04 juin 1998, le Tribunal des Affaires de Sécurité Sociale de Versailles a considéré, au vu des statuts produits par l'Urssaf de Paris que ceux-ci n'étaient ni complets ni probants et lui a en conséquence interdit de poursuivre la procédure à l'encontre des cotisants ;
Toutefois, par un arrêt infirmatif de la Cour d'Appel de Versailles, en date du 23 mars 1999, cette motivation a été écartée, considérant, au vu des dispositions de l'article L.281-4 du Code de la Sécurité Sociale, selon lesquels les URSSAF doivent soumettre "leurs statuts et leur règlement intérieur à l'approbation de l'autorité compétente de l'État" que "la thèse de la société selon laquelle la procédure d'approbation par l'autorité de tutelle compétente est postérieure et distincte de la procédure de constitution est dénuée de pertinence…" ; La Cour de Versailles a donc posé en principe que l'approbation des statuts d'un organisme de Sécurité Sociale se confond avec la constitution dudit organisme et lui est simultanée ; Cette thèse n'est cependant pas convaincante parce qu'illogique ; D'abord, l'article L.281-4 du Code de la Sécurité Sociale dispose que l'autorité compétente de l'État approuve les statuts et les règlements intérieurs qui leur sont soumis ; en d'autres termes, l'autorité administrative n'institue ou ne créée nullement les statuts dont s'agit ; elles les approuve (ou les désapprouve) ; Il semble donc difficile de concevoir qu'il puisse être envisagé d'approuver ou de désapprouver ce qui n'existe pas ; or, la Cour, dans son arrêt du 23 mars 1999, retient très exactement cette hypothèse : "la thèse de la société selon laquelle la procédure d'approbation par l'autorité de tutelle compétente est postérieure et distincte de la procédure de constitution est dénuée de pertinence…" ; Or, bien au contraire, cette thèse est parfaitement logique : il apparaît même nécessaire que les statuts et les règlements intérieurs préexistent pour qu'ils soient soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle ; Enfin et surtout, s'il suffit, comme l'a jugé l'arrêt du 23 mars 1999, d'un acte administratif pour créer un organisme de Sécurité Sociale, ledit organisme serait alors une personne morale de droit public et non, comme rappelé à la fois par la doctrine et la jurisprudence, une personne morale de droit privé ; Dans le même temps, par ce même arrêt du 23 mars 1999, alors que la Cour d'Appel de Versailles a semblé reconnaître la nature de droit public aux organismes de Sécurité Sociale, elle a jugé que les statuts des URSSAF n'avaient pas à être publiés au Journal Officiel, ce qui est assez contrariant dans la mesure où, précisément, les actes administratifs ne sont opposables aux citoyens qu'après une publication - inexistante en l'espèce - au Journal Officiel ; Consciente sans doute de ces contradictions, la Cour de Cassation a rendu un arrêt, en date du 1er mars 2001, dans un litige similaire intervenu devant la Cour de Chambéry (25.03.1999), en retenant la motivation suivante :"mais attendu que les URSSAF, instituées par l'article L.213-1 du Code de la Sécurité Sociale, tiennent de ce texte de nature législative leur capacité juridique et leur qualité pour agir dans l'exécution des missions qui leur ont été confiées par la loi…" ; Il convient ici de rappeler que l'article L.213-1 est inclus dans le chapitre 3 du Code de la Sécurité Sociale, lui-même faisant partie du Titre 1er du Livre II dudit Code, intitulé "Organisation du régime général, action-prévention, action sanitaire et sociale des caisses" ; L'article L.213-1 du Code de la Sécurité Sociale dispose :"Les Unions (les URSSAF), sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions de l'article L.216-1" ; Or, l'article L.216-1 renvoie au Code de la Mutualité :"Article L.216-1 :"Les caisses primaires et régionales d'assurance maladie, la caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg et les caisses d'allocations familiales sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions du Code de la Mutualité, sous réserve des dispositions du présent Code et des textes écrits pour son application…" ; En d'autres termes, l'article L.213-1 institue des Unions de recouvrement (en général) ; par contre, il ne constitue aucune URSSAF en particulier ; A titre de comparaison, ce n'est pas parce que la loi de 1901 institue le contrat d'association, qu'elle constitue telle ou telle association et peut pallier une éventuelle absence de statuts ; La production et communication des statuts des URSSAF, en tant que caisses d'assurance, organismes de Sécurité Sociale et personnes morales de droit privé, apparaît donc s'imposer à seule fin de vérifier si chaque union est bien constituée dans les formes ci-dessus indiquées. subsidiairement, On doit observer que le motif par lequel la Cour de Cassation, par son arrêt du 1er mars 2001, a retenu le caractère "inopérant" de l'argumentation du cotisant tendant à ce que l'URSSAF soit déclarée irrecevable à agir faute de justifier de sa constitution régulière, au regard du Code de la Mutualité, mérite d'être rappelé littéralement : "Mais attendu que les URSSAF, instituées par l'article L. 213-1 du Code de la sécurité sociale, tiennent de ce texte de nature législative leur capacité juridique et leur qualité pour agir dans l'exécution des missions qui leur ont été confiées par la loi" ; L'article 213-1 ainsi visé prévoit que "des unions de recouvrements assurent" diverses missions, incluant, notamment, le recouvrement des cotisations d'assurances sociales et de la CSG ; Il précise que les unions sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions de l'article L 216-1 du code de la sécurité sociale ; Et l'article L. 216-1 du code de la sécurité sociale renvoie lui-même au code de la mutualité, pour les conditions de constitution et de fonctionnement des organismes de sécurité sociale ; La directive européenne 92 / 49 impose aux "assurances et entreprises" visées à l'article 1er de la directive 73/239 de solliciter un agrément, en adoptant une des formes suivantes [ pour la France ] :"S.A., société d'assurance mutuelle, institution de prévoyance régie par le code de la sécurité sociale, institution de prévoyance régie par le code rural ainsi que mutuelles régies par le code de la mutualité" ; Il est donc clair que "les assurances et entreprises", objet de cette directive, ne peuvent obtenir l'agrément permettant leur fonctionnement qu'au vu de statuts précisant que leur forme juridique permet bien de l'obtenir (cf. article 8 de la directive 92/49) ; La difficulté initiale, et importante, est que l'article 2 de la directive 73/239 précise que celle-ci ne s'applique pas aux :"assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale" ; Cependant, dans ses deux célèbres arrêts du 15 février 2000 (CE / France , N° C 34/98 et C 169/98, rec.2000 p. I . 995), rendus à propos de l'inapplicabilité de la CRDS et de la CSG aux travailleurs frontaliers, la Cour de Justice des Communautés Européennes a constaté ( affaire C169 / 98 relative à la CSG ) : Point 27: "Si, comme la Commission le relève, le régime de financement de la sécurité sociale existant au Danemark, fondé principalement sur l'impôt, est compatible avec le droit communautaire, la même solution s'imposerait en ce qui concerne la CSG. Il aurait certes été possible d'assurer le financement des branches concernées de la sécurité sociale par un relèvement notamment de l'impôt sur le revenu, dont seraient redevables également les travailleurs frontaliers résidant en France. La République française n'a pas choisi un tel système, qui manquerait de "visibilité" vis-à-vis des contribuables et risquerait donc de méconnaître en grande partie l'objectif poursuivi" ; La Cour Européenne a encore relevé, dans le même arrêt ( affaire C 169 / 98 ): Point 35: "En effet, comme M. l'avocat général l'a relevé aux points 25 et 26 de ses conclusions, la CSG, contrairement aux prélèvements destinés à pourvoir aux charges générales des pouvoirs publics, est affectée spécifiquement et directement au financement de la sécurité sociale en France, les recettes correspondantes étant allouées à la Caisse nationale des allocations familiales, au Fonds de solidarité vieillesse et aux régimes obligatoires de maladie. L'objet de la CSG est donc de financer plus particulièrement les branches qui concernent les prestations de vieillesse, de survivants, de maladie, et les prestations familiales, lesquelles sont visées à l'article 4 du règlement n° 1408 / 71" ; Ainsi, la Cour de Justice des Communautés Européennes a-t-elle retenu que l'un des critères essentiels permettant de distinguer la cotisation sociale de l'impôt est l'affectation spécifique de celle-là . Tout en considérant que le financement des régimes de sécurité sociale par l'impôt n'est pas, en soi, incompatible avec le droit communautaire, la cour de justice des communautés européennes considère donc que, selon ce droit, il ne saurait y avoir cotisations de sécurité sociale que s'il y a affectation spécifique de ces cotisations à tel ou tel régime . Or, il ne peut y avoir affectation spécifique que si la cotisation est collectée ou reçue par un organisme doté de la personnalité juridique car, en France en tout cas, existe le principe selon lequel il ne saurait y avoir d'affectation spéciale des recettes de l'Etat . En outre, faute d'organisme gardien de l'affectation, et donc pourvu d'une personnalité morale effective, l'État pourrait être tenté d'appréhender ces ressources, pour les affecter vers un autre poste de dépense. Il convient donc, au regard du droit communautaire, de vérifier si, dès lors que la qualification de cotisation sociale est incontestable (CSG, CRDS ), l'affectation spécifique prévue par le droit communautaire a bien été respectée, ce qui revient à rechercher si la personnalité juridique des caisses de sécurité sociale (et de leurs unions) est effective. Il appartient évidemment, en vertu du principe de subsidiarité, au droit interne, de fixer les règles de constitution et de publicité pour qu'un organisme de sécurité sociale acquiert la personnalité morale. Mais il appartient au juge communautaire de rechercher si cette personnalité a été acquise de manière effective, de façon à garantir l'affectation des cotisations de sécurité sociale versées à l'organisme. Le Code de la Mutualité dispose en son article L 113-1 : "Les mutuelles se constituent par la volonté de personnes physiques réunies en assemblée générale ; "L'assemblée constitutive délibère à la majorité de ses membres, présents ou représentés. Elle adopte les statuts de la mutuelle ; Elle nomme les membres du premier conseil d'administration et, pour un an, les premiers commissaires aux comptes prévus à l'article L.114-38 qui doivent, les uns et les autres, accepter explicitement leurs fonctions. Cette acceptation doit être annexée au procès-verbal de l'assemblée ; "Les unions et fédérations se constituent par la réunion en assemblée générale des représentants des personnes morales fondatrices. Les dispositions de l'alinéa précédent leur sont applicables" . L'article L.111-1 du code de la mutualité prévoit que les mutuelles n'acquièrent la qualité de mutuelle, et donc la personnalité juridique, que par leur immatriculation au registre national des mutuelles. Par conséquent, tant qu'il n'est pas justifié qu'un organisme de sécurité sociale, ceci incluant les URSSAF, n'a pas été constitué en assemblée générale des membres fondateurs, approuvant les statuts de cet organisme, puis immatriculé au registre de la mutualité, il faut considérer que cet organisme n'a pas acquis la personnalité juridique nécessaire pour garantir l'affectation des cotisations aux branches considérées. Cepandant, le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, introduit le principe communautaire de bonne administration. En effet, selon ce règlement, les institutions de sécurité sociale doivent répondre à toutes les demandes dans un délai raisonnable et doivent communiquer aux personnes concernées toute information nécessaire pour faire valoir les droits qui leur sont conférés par ce règlement (CE n° 883/2044). Or, l'exigence de transparence posée par ce règlement ne peut être atteinte que si les conditions de constitution et d'immatriculation des organismes de Sécurité Sociale sont parfaitement claires, et leur objet clairement défini; a contrario, en l'absence de statuts connus de ces organismes, ou en présence de réponse non pertinente, peut-on considérer qu'il est satisfait à cette exigence de transparence ? Ainsi, différents arrêts récemment rendus par les cour d'appel d'Amiens et de Douai, ont considéré que :« s'agissant de la nature juridique des unions de recouvrement, elles revêtent… les caractères d'organismes de droit privé chargés de l'exécution d'une mission de service public ;… qu'elles ressortissent ainsi de la catégorie générique des organismes de sécurité sociale pouvant être instituées par voie législative et ne peuvent donc être assimilées à des mutuelles au sens de l'article L. 111-1 du code des mutuelles… » En d'autres termes, constatant que les statuts des URSSAF et la constitution de ces dernières, ne sont pas strictement conformes aux dispositions légales ou réglementaires en vigueur, il est, en quelque sorte, institué, par les juridictions françaises, une catégorie générique d'organismes de sécurité sociale susceptible d'être créée par voie législative et justifiant ainsi leur capacité à agir. Une telle réponse est-elle satisfaisante ? les exigences communautaires de transparence et de bonne administration peuvent-elles être considérées comme respectées ?Ou faut-il estimer qu'il y aurait un manquement de la part de l'État français, au motif que ses juridictions refuseraient de contrôler si une personnalité juridique effective garantit bien,et clairement, l'affectation spécifique des cotisations de sécurité sociale, au mépris : - de la jurisprudence dégagée dans les deux arrêts du 15 février 2000 ( voir plus haut) relative à la question de l'applicabilité, aux travailleurs frontaliers, de la CSG et de la CRDS
- des principes de bonne administration et de transparence posés par le règlement CE N° 883/2004 ? C'est pourquoi, I il apparaît nécessaire que soit posée à telle juridiction de la Communauté Européenne, la question préjudicielle suivante : "La Cour de Justice des Communautés Européennes, considérant qu'il ne saurait y avoir cotisations de Sécurité Sociale que s'il y a affectation spécifique de ces cotisations à un régime bien défini, peut-on considérer que cette règle se trouve respectée dans la mesure où les cotisations dont s'agit ne sont pas collectées ou reçues par un organisme doté de la personnalité juridique" ? ----------------------------------------------------
Références : 1 – Extrait Arrêt Garcia du 26 mars 1996 2 – Article L.111-1 du Code de la Mutualité 3 – Extrait des Directives 73/239/CEE du 24 juillet 1973 (Article 2-1-D) 4 – Extrait des Directives 86/378/CEE du 24 juillet 1986 (Art. 2-1 ; Art.4-a) 5 – Extrait des conclusions de Monsieur l'Avocat Général Jean MISCHO (§.41, 42, 43, 44 et 45) 6 – Extrait Arrêt Kohll du 28 avril 1998 (points 17, 18, 19, 20 et 21) 7 – Extrait Étude de Monsieur Jean-Jacques DUPEYRON 8 – Réponse donnée par Madame Diamantopoulou le 12 mars 2003 9 – Arrêt du Conseil d'État rendu le 26 septembre 2005 10 – Extrait de la nomenclature vocabulaire commun pour les marchés publics de l'UE 11 – Extrait de la liste établie par le CE des "entités qui passent des marchés" en France 12 – Arrêt de la Cour Administrative d'Appel de Marseille du 25 octobre 2004. 13 - Arrêt CEJ 15 Février 2000, affaire N° 169 / 98 (Commission des Communautés européennes contre République fraçaise) |
Renaud BEAUFILS